science-review.ru
Геополитическая и геоэкономическая ситуация, сложившаяся за последние годы в мире, показала, насколько остро наша страна нуждается в достижении определенного уровня развития во многих сферах, насколько необходимо в сжатые сроки обеспечить развитие конкурентных преимуществ Российской Федерации и укрепление ее позиций на мировой арене. И, для того чтобы добиться этих результатов в среднесрочной и долгосрочной перспективе, имеет смысл обратить пристальное внимание на подход к государственному управлению, сложившийся в нашей стране.
Жесткая конкуренция является основным барьером на пути к нашей главной цели – обретения своего места в ряде стран – мировых лидеров. И чтобы эту конкуренцию выдержать, необходимо повысить качество и эффективность государственного управления, низкий уровень которого уже на протяжении ряда лет отмечается как руководством страны, так и экспертным сообществом в России и за рубежом. Принимая во внимание количество и качество ресурсов, которые имеются в нашей стране, можно заключить, что именно уровень управления является основной причиной всех существующих проблем в российской экономике, и, как следствие, причиной низкого уровня жизни и безопасности граждан РФ.
За последние десятилетия были предприняты попытки изменения процесса управления путем введения новых процедур и механизмов в рамках бюджетной и административной реформ, а также реформы государственной службы. Среди использованных инструментов можно назвать: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), целевой подход и государственные программы.
Однако такие меры не только не решили существующую неудовлетворенность качеством государственных услуг, но и привнесли к ряду новых проблем, главной из которых стала проблема неэффективного расходование бюджетных средств (что включает в себя также и коррупционную составляющую).
Реализация социально-экономических целей и амбиций, а также инновационный уклон модернизации экономики влекут за собой поиск и внедрение оптимальной модели государственного управления, отвечающей современным вызовам. В связи с этим, руководство страны решило перенять опыт хозяйствования у частного сектора, начав широкое внедрение проектного подхода, популярного среди бизнес-сообщества и испытанного на практике в других странах.
Статья посвящена исследованию практики применения процессного и проектного методов в государственном секторе, их влиянию на качество работы государственных органов и государственного управления в целом, а также проблемам внедрения и реализации данных инструментов.
Анализ текущей ситуации в сфере государственного управления. Сущность и специфика процессного подхода
Суть процессного подхода лежит в делегировании полномочий и ответственности через специально выделенные, зачастую межфункциональные процессы, где под термином «процесс» подразумевается устойчивая (с неограниченным числом повторений) деятельность, преобразующая ресурсы в стандартизированные, ожидаемые результаты. В рамках Процессного подхода в государственном управлении предполагается выделение набора функций и людей, осуществляющих эти функции, задействованных в исполнении каких-либо продуктов или услуг (подготовка бюджета, оказание услуг населению) и объединение их деятельности в единый стандартизированный процесс. Главной целью подобной структуры организации работы является создание горизонтальных связей внутри организации, что позволяет сконцентрироваться не на работе отдельных подразделений, а на качестве выполнения межфункционального процесса [1-3]. Подразделения и сотрудники, задействованные в одном процессе, могут регулировать его работу и решать возникающие проблемы самостоятельно, без вмешательства вышестоящего руководства. Однако, для достижения подобного уровня самоорганизации приходится тратить несколько месяцев на разработку одного единственного процесса, а иногда и приглашать специалистов извне, что делает данный подход негибким во времени и трудозатратным, а также дорогостоящим на этапе разработки. Процессный подход меняет понятие структуры организации: на смену подразделениям приходят процессы.
Эффективность данного подхода основывается на 5 принципах – чем лучше они внедрены и поняты участниками процесса, тем сильнее «отдача» на выходе. Принципы включают в себя:
– Принцип взаимосвязи процессов. Вся организация представляется как сеть взаимосвязанных между собой процессов, где процессом является любая деятельность, результатом которой является выполнение работ.
– Принцип востребованности процесса. Не должно быть бесполезных процессов, каждый из них должен иметь цель и востребованность на результат (внутреннее или внешнее использование).
– Принцип документирования процессов. Деятельность внутри процесса должна быть задокументирована – это нужно для стандартизации и оптимизации процесса в будущем.
– Принцип контроля процесса. Для каждого процесса должны быть определены ключевые показатели эффективности (КПЭ или KPI) для оценки его результатов.
– Принцип ответственности за процесс. Несмотря на то, что в процессе могут быть задействованы различные сотрудники и специалисты извне, отвечать за качество исполнения процесса должен 1 человек.
Таким образом, Процессный подход является мощным инструментом стандартизации рутинной деятельности организации, давая возможность руководству уделять больше времени стратегии компании, а не выполнению мелких процессов, предоставляя решение мелких производственных проблем участникам процесса. Все, что требуется от руководства в данном случае – мониторинг результатов, мотивация сотрудников и своевременное внесение позитивных изменений в уже существующий процесс.
Однако на практике данный подход встречает множество препятствий к успешной реализации, главной причиной которых является одно обязательное условие – высокая корпоративная культура, достижение которой само по себе является трудоемким и длительным процессом. Среди прочих недостатков подхода можно назвать сложность его внедрения и реализации, включающая в себя необходимость документального оформления каждого процесса, разработку стандартов и все типы затрат на обучение сотрудников. Строго говоря, Процессный метод можно представить как большой, дорогостоящий и крайне сложный механизм, запрограммированный четко под определенный алгоритм действий и требующий постоянного технического обслуживания. В основе его алгоритмов не заложен принцип адаптивного поведения к изменениям, что непременно негативно отразится на способности организации к быстрой адаптации в изменяющейся среде. Отдельным негативным аспектом данного подхода в рамках современной России является тот факт, что границы ответственности за результат зачастую размыты, что также негативно отражается на качестве поставляемых продуктов и услуг.
Как уже упоминалось раннее, за последнее десятилетие правительством РФ были предприняты попытки модернизации существующего процесса управления путём введения в обиход новых инструментов организации основной деятельности, таких как программно-целевой метод планирования (ПЦМ), бюджетирование, ориентированное на результат и систему государственных программ. Каждый из этих инструментов является попыткой реформировать существующий процесс, привнося в элементы такого устройства деятельности, такое понятие как «проект». Под проектом в данной статье подразумевается ограниченная временными рамками деятельность, ориентированная на уникальный результат, соответственно программа действий должна быть продумана для каждого проекта в отдельности. Это значительно отличается от процессного метода, где структура и последовательность действий продумывается заранее и после имплементации в работу не меняется существенно – лишь дорабатывается. Подобный переход в подходах к государственному управлению был вдохновлён позитивным опытом проектных подходов в частных компаниях.
Выявление вектора дальнейшей доработки подхода к управлению
В теории программно-целевой (или процессно-проектный) подход призван объединить лучшие практики двух подходов: детальность и самоуправление процесса и гибкость, результативность проекта. На практике же все куда менее радужно: вместе с уже знакомым Процессным подходом перешли и старые проблемы, связанные с ним, а применение проектного подхода поставило перед государством новые затруднения [4-6]. Далее будут приведены факторы, снижающие эффективность применённых комбинации двух подходов и их подробный разбор:
– Бюджетирование. На данный момент, совокупность процедур, направленных на создание бюджета тоже является процессом, что по факту означает создание однотипных, неисключительных и предельно детальных планов затрат в пределах одного календарного года. Ограниченность бюджетирования по времени вызывает трудности в исполнении многолетних проектов – невозможно досконально четко спрогнозировать уровень и статьи затрат – многое меняется под влиянием внешних факторов. Кроме того, детальное распределение средств бюджета по статьям не оставляет возможности ситуационному перераспределению ресурсов внутри проекта – что снижает эффективность. Также, на эффективность проведения проекта влияет и сама концепция БОРа – концентрация на достижении результата неизбежно ведёт к падению эффективности, так как промахи в первоначальном планировании бюджета приведут к необходимости дополнительного финансирования, для обеспечения достижения заданного результата в заданные сроки.
– Контроль и отчетность. Чрезмерный контроль за тратами бюджета ведет к замедлению исполнения проектов – вместо реальной работы над продуктом или услугой работники и руководители тратят огромное количество времени на составление громоздких отчетов. С одной стороны, подобные меры призваны снизить коррупционные действия и проверить, вернулись ли деньги налогоплательщикам в форме услуг и продуктов. С другой, эта борьба проявляется в увеличении объема бюрократических мер, тяжесть которых ложится на исполнителей проекта, при том, что они все ещё должны закончить сам проект вовремя.
– Отсутствие кооперации между различными проектами в рамках программно- целевого подхода. Сама концепция подхода призвана объединить исполнение нескольких программ со сложной иерархической структурой, состоящих из других программ и проектов в одну, комплексную программу, направленную на решение большой проблемы, т.н. цели программы. В рамках данного подхода большая проблема делится на множество мелких, решением которых занимаются подпрограммы и подчиненные проекты. Однако уровень сообщения, интеграции между такими проектами низкий, в то время сферы их работы перекликаются.
– Низкий показатель ответственности. Процессный метод повлёк за собой свой главный недостаток – отсутствие персональной ответственности за результат. В теории, у каждого процесса есть руководитель, призванный собирать «производственную» информацию и обрабатывать её с целью поиска вариантов по улучшению процесса, однако так как в рамках процесса его участникам предоставлена автономия на решение мелких проблем, происходит своеобразная «передача» ответственности из рук в руки. Это снижает результативность всего процесса.
– Выявление приоритетных целей. Данная проблема была принесена проектным подходом [2, 5, 7]: при распределении бюджета важно правильно оценить влияние того или иного проекта (программы) на социально-экономическую ситуацию в стране и, на основе полученных данных, распределять бюджет, отдавая предпочтение в финансировании более важным проектам. Главная сложность кроется в самой процедуре оценки проекта.
Заключение
В заключение можно упомянуть о том, что ни одна система не является совершенной и для обеспечения конкурентоспособности России с другими странами, государственный аппарат должен находится в постоянном поиске оптимального устройства своей деятельности для конкретных внешних условий в конкретной временной точке, стремиться к соответствию постоянно изменяющимся требованиям потребителей. На данный момент были предприняты важные шаги по качественному изменению самого процесса работы государственного сектора. В данной статье были перечислены основные направления работы по улучшению управлением государственным аппаратом и те аспекты, над улучшением которых ещё предстоит поработать. А для того, чтобы это сделать потребуются качественно новые совместные усилия как представителей власти и экспертного сообщества, так и бизнеса в целом.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-310-20008.